شروط الإقراض الدولى

بدائل برامج الإقراض الحالية لصندوق النقد الدولى والبنك الدولى

الكسندر شكولنيكوف[1]                  جون د. سوليفان[2]

لازال الجدل مستمرا حول اشتراطات القروض وتأثيرها  على تنمية الاقتصاديات الناشئة. وهناك اتفاق متزايد فى الرأي على أن المؤسسات الدولية تفرض على الدول شروطا عديدة تحتوى على الكثير من التفاصيل التى تجعل الحكومات تركز جهودها على تلبية متطلبات القرض بدلا من التركيز على تحسين مستويات معيشة الشعوب. ولذلك ظهر عدد من البدائل المقترحة لتلك الشروط المفصلة. وفى الورقة التالية نورد بعض النماذج للاشتراطات كما نعرض بعض البدائل المقترحة.

دور البنك الدولى وصندوق النقد الدولى

تغير دور البنك الدولى على مر السنين، فقد أنشئ فى الأساس للنهوض بمستويات التنمية الاقتصادية عن طريق القروض والدعم الفنى.  ثم تحول بعد ذلك إلى مؤسسة وسعت نطاق المساعدة فى إنشاء البنية الأساسية الاقتصادية فامتد نشاطها إلى مشروعات فى قطاع الصحة والتعليم إضافة إلى برامج أخرى تهدف إلى مكافحة الفقر فى الدول النامية1.

على الجانب الآخر، كان الهدف الأساسى من إنشاء صندوق النقد الدولى هو تزويد الدول التى تتعرض لعجز فى موازين المدفوعات بمساعدات مالية قصيرة الأمد. وبعد التخلى عن نظام أسعار الصرف الثابتة فى عقد السبعينات من القرن الماضى تحول صندوق النقد الدولى إلى مؤسسة تدير الأزمات المالية فى الأسواق النامية، وتقدم قروضا طويلة المدى للكثير من الدول النامية، وتقدم الاستشارات والنصح إلى دول كثيرة، كما تجمع البيانات الاقتصادية وتنشرها2.

 

تخضع القروض التى تقدمها المؤسسات المالية لدول العالم النامى إلى مجموعة معينة من الاشتراطات التى تهدف فى المقام الأول إلى ربط إتمام التحويلات المالية إلى الدولة المعنية بقيامها بتنفيذ سياسات أساسية، وتضمن للدولة المقترضة استمرار الحصول على التمويل إذا وضعت جميع السياسات موضع التنفيذ3.  ومن العجيب أن هناك بعض الدول التى تستمر فى الحصول على القروض رغم عدم قدرتها على الوفاء بالشروط الأصلية التى تم الاقتراض بموجبها.

نماذج بعض الاشتراطات

إن شروط الإقراض المفصلة تجعل القروض عبءً على الدول النامية لأنها فى أغلب الأحيان "تقيد دور المؤسسات السياسية الوطنية وتحد من تطوير المؤسسات الديموقراطية المسئولة"4. والواقع أن محاولة الوفاء بعشرات الشروط قد تصبح عائقا صعبا أمام صنع القرار فى عملية الإصلاح. وليس من الممكن فرض الإصلاحات المؤسسية على الدول بواسطة شروط تأتى من الخارج، بل ينبغى تصميم هذه الإصلاحات وتطويرها من الداخل.

ومع مرور السنين، اتسع مجال شروط الاقراض بعد أن كان فى الأصل مقتصرا على متغيرات الاقتصاد العام.  فالدول النامية التى كانت تواجه عددا قليلا من الشروط الهيكلية لكل برنامج طوال عقد الثمانينات أصبحت فى أواخر التسعينات تواجه أكثر من اثنى عشر شرطا مختلفا لكل برنامج فى المتوسط5.  و بالتالي أدت زيادة عدد الشروط إلى زيادة مخاطرة الدول التى تعجز عن الوفاء بتلك الشروط مما أدى إلى عزوف حكومات عن التفاوض بشأن القروض.  إن الاشتراطات المفصلة لا تقدم للحكومات كثيرا من الخيارات عند تصميم سياسات الإصلاح حتى أنها تعتبر فى الغالب بمثابة هجوم على السيادة الوطنية.

لم تتمكن نيجيريا، رغم العناية المتزايدة من البنك الدولى، من إدخال تحسين ملحوظ على أدائها الاقتصادي، بل ظلت أكثر اعتمادا على قروض البنك الدولى بينما أخذت المنح المقدمة من المانحين الدوليين تتضاءل مع مرور السنين6. وظلت نيجيريا مرارا وتكرارا تطلب المساعدة من صندوق النقد الدولى ومن البنك الدولى، ولكنها فى الغالب كانت تعلق المفاوضات على القرض بسبب كثرة الشروط المفروضة عليه.  وقد بلغ متوسط الشروط التى فرضها البنك الدولى وصندوق النقد الدولى سنة 1999 على 13 دولة أفريقية جنوب الصحراء 114 شرطا لكل دولة. وكان لتنزانيا النصيب الأكبر من هذه الشروط حيث بلغ عددها 150 شرطا7. وثبت أنه من المستحيل أن تتمكن هذه الدول الأفريقية من تلبية هذا العدد من الشروط وأن تنجح فى نفس الوقت فى تحسين مستوى معيشة شعوبها بكفاءة.

وعلى سبيل المثال، اشتملت الشروط المفروضة على تركيا أثناء المفاوضات التى جرت مؤخرا للحصول على قرض إضافى من صندوق النقد الدولى على ما يلى:

1.     عودة تدفق الائتمان إلى القطاع العقارى

2.     شفافية أكثر للعمليات الحكومية

3.     إعادة هيكلة مؤسسات الدولة

4.     التوسع فى الخصخصة

5.     تشجيع الاستثمارات الأجنبية المباشرة

6.     إجراءات التكيف المالي

7.     تخفيض التضخم فى إطار الخطة الهادفة إلى مواجهة التضخم

الاشتراطات والتركيز على النتائج بدلا من الأنشطة

سعى البنك الدولى وصندوق النقد الدولى خلال العقد المنصرم إلى تقوية التعاون فيما بينهما فى مجال الاشتراطات و بالتالي إلى تحسين تصميم برامج كل منهما. وركزت المؤسستان على زيادة ملكية الدولة فى برامج الإصلاح وفى توضيح الأدوار المؤسسية8.

ونتج عن ذلك صدور قرار يركز على وضع شروط ترتبط بنتائج البرنامج بدلا من ارتباطها بأعمال الحكومات. وتتلخص الفكرة فى فرض الحد الأدنى من الشروط مثل الشفافية فى إدارة الميزانية والحكومة، والسماح للحكومة بالسيطرة الكاملة على عملية وضع السياسات وتنفيذها، وهو ما يعتبر من الجوانب الأساسية للملكية ونجاح الإصلاح9. والبرامج القائمة على اشتراط النتائج هى التى تحدد النتائج المطلوب تحقيقها ولكنها تترك للحكومات نفسها حرية اختيار الخطوات اللازمة لتحقيق هذه الأهداف.

وقد اعترف السيد/ هورست كوهلر Horst Kohler العضو المنتدب لصندوق النقد الدولى بالمشاكل التى تواجه الدول النامية من الاشتراطات المفصلة.  وبعد مراجعة نشاط الصندوق فيما يتعلق بتلك الاشتراطات طالب بضرورة الاهتمام بتقوية ملكية الدولة وتوفير الدعم السياسى المطلوب للتنفيذ المتواصل للإصلاحات، كما طالب بتخفيض عدد الشروط المفروضة على القروض المقدمة من الصندوق10.  وقد اشترك صندوق النقد الدولى فى العديد من المناقشات التى دارت حول الاشتراطات فى نطاق محاولاته لتقييم المشكلة وإدخال التغييرات الممكنة التى يجب تبنيها.

توجهات بديلة 

 

مركز المشروعات الدولية الخاصة (CIPE): يتلخص التوجه الذى اتبعه المركز لعدة سنوات فى بناء نوع من التحالفات يقوم على تعزيز سياسات محددة فى الدول النامية لتعزيز عمليات الإصلاح، وهو ما تقوم به غرفة التجارة الأمريكية فى الولايات المتحدة الأمريكية. وتركزت جهود المركز على بناء شبكة من المؤسسات التطوعية ومؤسسات القطاع الخاص مثل الغرف التجارية التى تعتبر عنصرا أساسيا بالنسبة للنظام الديموقراطى. ومن شأن هذه الشبكة تسهيل المشاركة العامة فى الأنظمة السياسية.

 

·  أجندة الأعمال الوطنية (NBA): هذه الأجندة أداة يستخدمها مجتمع الأعمال لتشجيع الاستثمار وحفز النمو الاقتصادى. وتعمل الأجندة على تعبئة مجتمع الأعمال لاستخدام مهاراته فى التأثير على السياسة العامة بتحديد الأولويات التشريعية والتنظيمية ونقلها إلى صناع السياسات. وتحدد أجندات الأعمال الوطنية العوامل الرئيسية المعوقة لأنشطة الشركات كما تقدم توصيات وإصلاحات واضحة لتحسين مناخ الأعمال والأداء الاقتصادى ككل، وتقدم إلى الحكومة هموم مجتمع الأعمال بصوت متحد مما يزيد إمكانية التأثير على السياسة.

 

· برامج حوكمة الشركات (أى اساليب ممارسة سلطة الإدارة فى الشركات)Corporate Governance Programs: تعتبر هذه البرامج من أكبر مكونات استراتيجية مركز المشروعات الدولية الخاصة لتقوية اساليب حوكمة الشركات بما يعنى اساليب ممارسة سلطة الإدارة فى الشركات على الصعيد العالمى بأسره. إن مجتمعات الأعمال الوطنية ما فتئت تتعلم الدرس الذى ينص على أنه لا بديل لاستخدام الأنظمة الأساسية للأعمال والإدارة لكى تتمكن الشركات من المحافظة على قدرتها التنافسية الدولية وعلى جذب الاستثمارات. ولكن آليات اساليب ممارسة سلطة الإدارة فى الشركات تتطلب تطوير المؤسسات الرئيسية التى تعتبر حيوية بالنسبة للإصلاحات الاقتصادية والديموقراطية الناجحة. ومن هذا المنطلق دأب المركز على مساندة البرامج الناجحة فى جميع أنحاء العالم بما فى ذلك روسيا وكولومبيا واندونيسيا وبولندا ومصر. وقد ساهمت هذه البرامج فى تحقيق التنمية المؤسسية من خلال مشاركة القطاع الخاص المحلى.

 

·   حساب تحديات الألفية (MCA) : فى مارس 2002 اقترح الرئيس الأمريكى بوش أن تزيد الولايات المتحدة مساعداتها إلى دول العالم النامى بمقدار 5 بليون دولار أمريكى بحلول سنة 2006، وسوف تستخدم هذه المساعدة فى تمويل مبادرات تؤدى فى النهاية إلى تحسين مستويات المعيشة فى الدول النامية. وسيحقق حساب تحديات الألفية أهدافه بتوسيع شراكات التنمية مع مؤسسات القطاع الخاص، والحكومات الوطنية والمحلية، والجمعيات الأهلية الدولية والمحلية. وستوزع الأموال على الدول على شكل منح، ويشترط لحصول الدولة على هذه المنح أن تلتزم بممارسة سلطة الإدارة الجيدة وأن تطور قطاعى التعليم والصحة وتدعم المؤسسات الخاصة.

 

·  الشراكة الجديدة لتنمية أفريقيا (NEPAD): تعبر هذه الشراكة الجديدة عن مجهودات القادة الأفارقة الهادفة إلى القضاء على الفقر وإلى وضع بلدانهم على طريق النمو والتنمية المستدامة. وتعد نيباد الإطار القائم على المبادرات الداخلية  للتفاعل بين دول أفريقيا وبقية دول العالم لتعزيز برامج التنمية فى القارة الأفريقية. ولذلك تسعى المبادرة إلى جذب استثمارات هائلة ببناء المؤسسات وتنمية القطاعات الرئيسية فى الدول الأفريقية، كما تركز بصفة خاصة على تطوير الديموقراطية، وأسلوب ممارسة السلطة السياسية، وتطوير البنية الأساسية وتخفيض حدة الفقر، وتحسين فرص النفاذ إلى السوق، وبناء برنامج بيئى قوى.

 لجنة ميلتزر The Meltzer Commission

فى 1998 أنشأ الكونجرس الأمريكي اللجنة الاستشارية لمؤسسة التمويل الدولية (IFIAC) فى نطاق تشريع يسمح بإضافة مبلغ 18 بليون دولار أمريكي إلى صندوق النقد الدولى لتقييم عمل كبرى المؤسسات المالية الدولية. رأس هذه اللجنة البروفيسور/ آلان ميلتزر Allan Meltzer وأصبحت تعرف باسمه (لجنة ميلتزر)، وقد حازت تأييد الرئيس جورج دبليو بوش وغيره من الأعضاء الجمهوريين. وأوضح السيد/ ميلتزر أن التغييرات المقترحة موجهة لتحقيق ما يلى:

  1.  زيادة الشفافية

  2. تحسين المحاسبية

  3.  تقليل الفساد فى الدول التى تتلقى المساعدات

  4. زيادة فاعلية صندوق النقد الدولى وتطوير برامج البنك الدولى11

 

صندوق النقد الدولى

أوصت لجنة ميلتزر بالاجماع بشطب ديون "الدول الفقيرة المثقلة بالديون" والتى تلتزم "باستراتيجية فعالة للتنمية الاقتصادية والاجتماعية". وكثيرا ما ينتهى المطاف بأمم فقيرة تحصل على قروض جديدة لمجرد استخدامها فى تسديد فوائد قروض سبق أن حصلت عليها قبل ذلك. وفى هذا الموقف، يصبح من المستحيل الوفاء بالشروط التى يتم بموجبها الحصول على هذه القروض، لأن الديون الجديدة تستخدم فى الحقيقة لتسديد ديون قديمة، ولا تستخدم فى برامج إعادة الهيكلة.

وكذلك اقترحت اللجنة بعض التغييرات التى ينبغى أن يتبناها صندوق النقد الدولى وبنوك التنمية فى عملياتها، ومنها أن يكون الصندوق "شبه مقرض كملاذ أخير للاقتصادات الناشئة". ويطالب الرأى الذى عبرت عنه اللجنة بوضع شروط مسبقة يجب على الحكومات تلبيتها قبل اقتراض مبالغ للطوارئ من الصندوق. وكان الغرض من هذا الاقتراح ألا يفرض الصندوق تلك الاشتراطات المطولة التى ثبت أن كثيرا من الدول تعجز عن الوفاء بها وأنها تجعل برامج الصندوق "صعبة المراس، شديدة التضارب، مضيعة للوقت فى المفاوضات، وغير مؤثرة فى أغلب الأحوال". أما الشروط المسبقة التى اقترحتها اللجنة فكانت كما يلى:

1.     يجب على الحكومات أن تضمن أن تكون البنوك مرسملة بالقدر الكافى

2.     يجب على الحكومات أن تسمح بمشاركة المؤسسات المالية الأجنبية. والقصد من ذلك هو الحد من الفساد، وزيادة قاعدة رأس المال، وتقليل المخاطرة عن طريق تنويع المحفظة

3.     يجب على الحكومات التى ترغب فى الحصول على قروض من صندوق النقد الدولى تقديم بيانات مضبوطة وفى الوقت المناسب عن الأسواق المالية

4.     يجب على صندوق النقد الدولى وضع الشروط المالية المناسبة التى يجب على الدول أن تلتزم بها 12

وبينما طالبت اللجنة صندوق النقد الدولى بتقديم قروض قصيرة المدى، أقرت اللجنة أنه يجب على بنوك التنمية الاضطلاع بمسئوليتها فى تزويد الدول بمساعدات طويلة المدى. كما طالبت أن يتحول الصندوق إلى منظمة تقوم بعدد قليل من عمليات الطوارئ كل عام. وفى نفس الوقت كان من رأى اللجنة أن تستمر مشاركة صندوق النقد الدولى المنتظمة فى التشاور مع الحكومات حول اقتصاداتها العامة وسياساتها المالية، وألا يقرض الأموال إلا فى حالات الأزمات فقط.

مجموعة البنك الدولى: المنح بدلا من القروض

وكذلك كانت برامج البنك الدولى غير ناجحة وغير فعالة فى بعض الأحيان، حيث بلغت نسبة نجاح برامجه فى الدول الفقيرة أقل من 33% من مجموع الحالات13. ومن المحتمل أن تظل الدول الفقيرة التى تتلقى هذه البرامج فقيرة وألا يتمكن عدد كبير من هذه الدول من تسديد ما اقترضته من ديون14. وليست هذه النتيجة مفاجئة، وخاصة إذا علمنا أن الديون الرسمية على 42 دولة من الدول الفقيرة بلغت أكثر من 170 بليون دولار أمريكى15. ويقدر ما تسدده الدول الفقيرة المثقلة بالديون فى الوقت الحالى بنحو 8 بليون دولار سنويا16.

وأوصت لجنة ميلتزر بأن يتخلى البنك الدولى عن استراتيجية الإقراض المتبعة حاليا مع الدول الفقيرة المثقلة بالديون، وأن يقوم بدلا من ذلك بتقديم الأموال من خلال برامج للمنح. أما شروط برامج المنح فإنها مستقيمة، ولن تتمكن الدول من الاستمرار فى الحصول على المنح إلا إذا أثبتت أنها تحرز النتائج المرجوة. وكان من رأى اللجنة أن كثيرا من القروض التى تحصل عليها الدول الفقيرة يكون مصيرها الضياع فى الغالب على يد حكومات فاسدة غير فعالة. ورأت اللجنة أن برامج المنح ستؤدى فى النهاية إلى تحقيق التنمية المؤسسية فى الدول الفقيرة إذا تم تعزيز الاصلاحات مع العناية بإنشاء المؤسسات الأساسية.

الاقتراح المقدم من لجنة ميلتزر بشأن تقديم التمويل إلى دول العالم النامى عن طريق برامج المنح بدلا من القروض كان موضع تقدير الخبراء الأمريكيين والدوليين. وقد أشاد الرئيس الامريكى بفوائد البرامج القائمة على المنح، واقترح فى خطابه إلى البنك الدولى "أن يحدث البنك زيادة كبيرة فى الحصة التمويلية التى يقدمها على شكل منح بدلا من القروض إلى الدول الأكثر فقرا"17. كما أكد أن برامج تخفيض الدين سارية وأن الدول بدأت تستخدم التمويل لتحسين قطاعى الصحة والتعليم بدلا من استخدامه لتسديد الديون.

الخاتمة

هناك العديد من الدراسات التى تناولت بالنقد برامج البنك الدولى وصندوق النقد الدولى والشروط التى يفرضها كل منهما على الدول، وهناك اتفاق عام فى الرأى على الحاجة إلى تعديل هذه الاشتراطات. ولكن ربما لا يكون هناك بديل صحيح واحد، بل قد يوجد الحل بالنسبة للقروض الجديدة فى حزمة إصلاح واحدة تشمل الاتجاه إلى المنح كما تشمل الشروط القائمة على النتائج. وهذا الخليط الصحيح من الحلول سيساعد المؤسسات المالية الدولية على العمل مع الدول النامية لتحقيق الهدف المشترك وهو التنمية الاقتصادية وتخفيف حدة الفقر.

 

المراجع :

1.Sanford, Jonathan. “Proposals for Changing the IFIs” Memorandum. April 14,2000. Library of Congress.

  1. International Financial Institution Advisory Commission (IFIAC) Final Report. March 8,2000.

  2. Policy Development and Review Department, IMF. “Conditionality in Fund-Supported Programs – Overview”, February 20, 2001.

  3. International Financial Institution Advisory Commission (IFIAC) Final Report. March 8, 2000.

  4. Policy Development and Review Department, IMF. “Conditionality in Fund-Supported Programs – Overview”, February 20, 2001.

  5. Devarajan, Shantayanan. Dollar, David. Holmgren, Torgny. The World Bank Group. “Aid and Reform in Africa: The Lesson from Ten Case Studies”.

  6. Mutumi, Gumisai. “Africa: world Bank Study Says Aid Can’t Buy Economic Reform”. March 27, 2001.

  7. IMF and World Bank. “Strengthening IMF-World Bank Collaboration on  Country Programs and Conditionality”. August 23, 2001.

  8. wood, Angela. “Comments on the IMF Staff’s Review of Conditionality”. April 2001.

  9. Press Conference by IMF Managing Director Horst Kohler Prior to the IMFC Meeting. April 27, 2001. Washington D.C.

  10. Statement of Allan H. Meltzer on the Report on the International Financial Institution Advisory Commission. Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs, March 9, 2000.

  11. International Financial Institution Advisory Commission (IFIAC) Final Report. March 8, 2000.

  12. Lerrick, Adam and Allan H. Meltzer. “Grants: A Better Way to Deliver Aid”. Carnegie Mellon Quarterly International Economics Report, Gailliot Center for Public Policy, Hanuary 2002.

  13. Schaefer, Brett. “Real Help for Poor Nations: President Bush’s World Bank Grant Proposal “ The Heritage Backgrounder. No. 1466, August 20, 2001.

  14. Lerrick, Adam and Allan H. Meltzer. “Grants: A Better Way to Deliver Aid”.

  15. Watkins, Kevin. “The IMF: Wrong Diagnosis, Wrong Medicine”.

  16. “Remarks by the President to the World Bank”. White House Office of Press Secretary. July 17,2001. Washington D.C.


[1]     Alexandr Shkolnikov  مسئول الاتصالات بمركز المشروعات الدولية الخاصة

[2]    John D. Sullivan  المدير التنفيذى لمركز المشروعات الدولية الخاصة